ARTIGOS

O assunto já foi objeto de outro artigo meu. Na ocasião o foco do debate era a lentidão e insegurança dos processos de licenciamento, o que originou diversas propostas de regulamentação do tema, dentre elas um projeto do Senador Romero Jucá que dispensava de audiências públicas grandes empreendimentos de infraestrutura como estradas e ferrovias. Entendida como flexibilização das exigências ambientais, a proposta causou grande polêmica e teve diversas modificações, está aguardando inclusão em pauta para votação, mas sem previsão.

Já na Câmara dos Deputados, as discussões evoluíram muito em relação ao Projeto de Lei 3729/2004, cuja redação está pronta para ser votada, já com pedido de pauta à Presidência da casa. Há indícios de acordo, mas isto não quer dizer que há consenso entre os segmentos ligados ao ambientalismo e o setor produtivo, representado pela agricultura, pecuária, construção civil, energia, indústria e outros, mas apenas que os pontos de divergência diminuíram a ponto de não haver acordo nas discordâncias restantes, sendo a votação a única saída.

Relembrando a situação atual do tema: não há no Brasil uma lei federal geral sobre licenciamento ambiental, embora haja uma lei determinando que qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora deve ser licenciada. Assim, cada estado tem procedimentos e exigências diferentes, muitos sem qualquer regularidade ou padronização, o que gera insegurança jurídica, principalmente em relação à possibilidade de mudança das regras no meio do jogo.

O PL 3729/04 cria normas gerais para o licenciamento ambiental, institui novos tipos de licença, dispensa do licenciamento ambiental algumas atividades e traz a novidade da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que deverá ser feita pelos responsáveis pela formulação de políticas públicas da União, Estados e Municípios. Trata-se de uma ferramenta de planejamento para integrar os aspectos ambientais macro ao contexto social, político, econômico e territorial.

O instrumento é bom e pode facilitar a celeridade dos licenciamentos caso seja realizado, no entanto a experiência nos diz que o Poder Público não é muito bom em seu dever de casa e que, na maioria das vezes, a falta da realização da sua parte prejudica o todo. Tomem-se por exemplo os Programas de Regularização Ambiental que os Estados deveriam ter feito para a implantação efetiva do Código Florestal. Muitos estados não o fizeram ou editaram diversos decretos, portarias, instruções normativas que não atingiram o objetivo de criar realmente um procedimento de regularização ambiental aos produtores, dificultando ou impedindo esta regularização.

Outra novidade da proposta são novas modalidades de licença. Atualmente a maioria dos estados trabalha com o licenciamento tradicional, composto pela Licença Prévia (LP) que aprova a localização do empreendimento, Licença de Instalação (LI) que permite sua implementação desde que cumpridas as condicionantes da LP, e Licença de Operação (LO) que permite o funcionamento do empreendimento ou atividade, quando constatada a regularidade da instalação e o cumprimento das imposições da LI.

O PL, no entanto, propõe a criação de outras modalidades de licença para preencher lacunas encontradas na realidade do funcionamento de empreendimentos existentes e atividades já implantadas. É o caso, por exemplo, da Licença de Operação Corretiva (LOC) que pretende regularizar empreendimentos que estejam operando sem licença ambiental, adequando as atividades à legislação vigente mediante apresentação de relatório de controle ambiental (RCA).

Fica instituída também a Licença Ambiental Única (LAU) que autoriza, em uma só etapa, a instalação e operação de um empreendimento, determinando ações e condições para seu funcionamento, monitoramento e desativação quando necessária.

Uma novidade que será de grande utilidade é a Licença Ambiental por Compromisso (LAC) para aqueles empreendimentos e atividades cujos impactos e características já são conhecidos e o procedimento pode ser abreviado pela adesão do empreendedor aos critérios e condições estabelecidos pelo órgão licenciador, mediante apresentação de um relatório de caracterização do empreendimento (RCE). Esta modalidade permite, por exemplo, a emissão rápida de licenças ambientais eletrônicas, sendo muito mais célere e menos burocrática.

Estas novas modalidades de licença são certamente uma resposta à grande diversidade de atividades existentes e que muitas vezes ficavam na ilegalidade por não haver um procedimento adequado ao caso concreto.
O texto propõe também a padronização dos prazos de validade das licenças e condições para renovação que variavam muito entre os estados e tinham critérios diversos para sua definição.

Uma grande vitória é a obrigatoriedade de existência do termo de referência, uma espécie de guia que deve listar a documentação necessária, o conteúdo dos estudos a serem apresentados e demais exigências para cada tipo de atividade no processo de licenciamento. A existência desse termo vai acabar com aquele sem fim de pedidos de complementação de documentos feito por órgãos ambientais e irá nortear a tomada de decisão do empreendedor já que este poderá dimensionar o tamanho do investimento ambiental.

Algumas atividades serão dispensadas de licenciamento ambiental segundo o projeto. Uma delas é nossa velha conhecida área rural consolidada, aquela do Código Florestal com atividade de agricultura, silvicultura ou pecuária implantada antes de 22 de julho de 2008, no entanto o projeto condiciona esta dispensa à adesão a um programa de regularização ambiental, que, na prática, não é obrigatória pelas regras do Código.
O ponto mais polêmico e criticado do projeto está na criação, pelo Ministério do Meio Ambiente, de critérios, tidos como subjetivos pelo setor produtivo, para definir o procedimento a ser utilizado no licenciamento e os estudos necessários.

Vimos que há vários tipos de estudos e de procedimentos para se obter a licença ambiental, uns mais complexos e custosos outros céleres e simples. Ocorre que, segundo o texto proposto, o que vai determinar qual tipo de estudo será necessário e qual o procedimento de licenciamento aquela atividade ou empreendimento irá se submeter, é a análise da relação entre três critérios: a) seu potencial poluidor, b) seu porte e c) se o local em que se encontra ou pretende se instalar está em área de grande relevância ambiental e, como dizem lá na roça, é aí que a porca torce o rabo!
O projeto segue descrevendo critérios para classificar esta relevância com variáveis que vão de locais prioritários para conservação da biodiversidade, existentes em mapa do MMA, à existência de unidades de conservação, terras indígenas, quilombolas e outros. Já o potencial poluidor será definido por ato normativo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).

Certamente existem áreas ambientalmente frágeis e empreendimentos e atividades com diferentes níveis de potencial poluidor e degradador, no entanto, dependendo da análise dos critérios citados, pode-se chegar ao ponto de haver grande restrição de uso em determinadas áreas sem qualquer contrapartida ao produtor.

Não podemos esquecer que as áreas com grande relevância ecológica ou que abriguem espécies importantes da fauna ou da flora, dispõe do instrumento legal unidades de conservação, listadas e classificadas em vários níveis de proteção na Lei 9.985/2000, que prevê indenização àqueles que tiverem suas atividades prejudicadas. No projeto em discussão, no entanto, poderá haver necessidade de estudos e procedimentos tão complexos e dispendiosos que serão formas indiretas de inviabilização de determinados tipos de atividades, sem qualquer previsão de indenização ou compensação.

De fato, é extremamente necessário e urgente o marco regulatório do licenciamento, porém é preciso muita cautela. A burocracia sempre foi a responsável por atrasos na evolução da nossa economia sem nos dar resultados eficientes de proteção, seja ambiental, trabalhista, tributária ou outra.
O conjunto do projeto é muito bom, soluciona diversos problemas com instrumentos eficientes e bem descritos que certamente irão dar mais segurança a todo procedimento e ajudarão a cumprir o objetivo principal da lei, que é a proteção do meio ambiente. No entanto a base de todo o licenciamento são os critérios em que vão ser apoiadas as exigências e é exatamente neste ponto que as coisas ainda estão nebulosas, truncadas e subjetivas, dando margem a interpretações diversas, o que compromete todo o restante da proposta.

Como não gosto de apresentar um problema sem sugerir a solução, aconselho deixar a proteção de áreas de relevante interesse ecológico e prioritárias para a conservação para as uma das categorias de unidade de conservação, descritas detalhadamente na Lei 9.985, e que indenizam o proprietário da área caso o desenvolvimento da sua atividade seja incompatível com os objetivos da unidade.
Nem mesmo a falta de recursos atrapalha esta criação de UCs já que a possibilidade de compensação de reserva legal em seu interior desincumbe o Poder Público das indenizações aos atingidos.

Recente decisão do Tribunal Regional da 4ª Região confirmou sentença que, em ação civil pública, condenou o Município de Paranaguá a realocar famílias que habitavam área de preservação permanente, bem como a recuperar a área. A condenação também atingiu um morador do local, que figurou no polo passivo da demanda.

Os danos foram verificados em área que integra o patrimônio público federal, áreas de mangue em terreno de marinha. Mesmo assim o Tribunal entendeu que o Município tinha responsabilidade pelas ocupações irregulares.

A decisão se baseou na responsabilidade objetiva pelos danos ao meio ambiente, que foi atribuída ao Município por não ter tomado medidas adequadas para afastar as edificações irregulares no local. Entendeu-se ainda que o Município tinha o dever de proteger áreas dentro de seus limites, promover a ocupação ordenada do espaço urbano e que deveria ter impedido a instalação de serviços públicos que viabilizaram a permanência dos ocupantes no local.

O Tribunal ainda manifestou entendimento de que o dever de proteção ao meio ambiente é de responsabilidade do Poder Público como um todo, e que, ainda que a União pudesse ser chamada ao processo, por ser a área de domínio federal, se tratava de litisconsórcio facultativo.
Esta decisão revela postura cada vez mais adotada pelo Judiciário de buscar a reparação do dano, independentemente de quem possuía o dever direto de guarda ou proteção do bem ambiental.

O Código Florestal foi publicado em maio de 2012 possibilitando, pelo período de um ano prorrogáveis por mais um, que as áreas rurais que tivessem alguma irregularidade ambiental referente a falta de vegetação nas suas áreas de preservação permanente (APP) ou não tivessem o percentual exigido de reserva legal (RL), pudessem se regularizar de forma diferenciada, com metragens menores de APP e diversas opções de completar o índice de RL.

O principal requisito para todas as formas de regularização é a inscrição no Cadastro Ambiental Rural.

Assim, a fim de regulamentar a lei, foi promulgada a Instrução Normativa nº 2 do Ministério do Meio Ambiente em 06 de maio de 2014 que dispõe sobre os procedimentos para a integração, execução e compatibilização do Sistema de Cadastro Ambiental Rural – SICAR e define os procedimentos gerais do Cadastro Ambiental Rural – CAR.

Após a inscrição no cadastro, de acordo com a Instrução Normativa, o SICAR disponibiliza demonstrativo da situação das informações declaradas no CAR que refletirão a situação declarada e informações cadastradas, retificadas ou alteradas pelo proprietário ou possuidor de imóveis rurais. O demonstrativo apresentará as seguintes situações: (i) ativo; (ii) pendente e (iii) cancelado.

Com a conclusão da inscrição; enquanto o proprietário ou possuidor estiver cumprindo as obrigações de atualização das informações e quando analisadas as informações declaradas no CAR e constatada a regularidade das informações relacionadas às áreas de preservação permanente, áreas de uso restrito e Reserva legal, o CAR será considerado ativo.

Por outro lado, o CAR será cancelado quando constatado que as informações declaradas são totais ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas; após o não cumprimento dos prazos estabelecidos nas notificações; ou por decisão judicial ou decisão administrativa do órgão competente devidamente justificada.

O CAR pendente é onde se enquadra a maior gama de situações possíveis. São elas: (i) quando houver notificação de irregularidades relativas às áreas de reserva legal, de preservação permanente, de uso restrito, de uso alternativo do solo e de remanescentes de vegetação nativa, dentre outras; (ii) enquanto não forem cumpridas as obrigações de atualização das informações decorrentes de notificações; (iii) quando constatadas sobreposições do imóvel rural com Terras Indígenas, Unidades de Conservação, Terras da União e áreas consideradas impeditivas pelos órgãos competentes; (iv) quando constatadas sobreposição do imóvel rural com áreas embargadas pelos órgãos competentes; (v) quando constatada sobreposição de perímetro de um imóvel com o perímetro de outro imóvel rural; (vi) quando constatada declaração incorreta e (vii) enquanto não forem cumpridas quaisquer diligências notificadas aos inscritos nos prazos determinados.

Para aqueles que possuem auto de infração, é muito comum a ocorrência de embargos na área. Ou seja, caso o CAR esteja pendente, existe uma grande chance de ser em decorrência deste embargo.

Tal fato é uma afronta a princípios constitucionais, tendo em vista que o proprietário autuado tem direito a defesa e a presunção de inocência, não podendo a ele ser imputado um ônus tão severo de pendência do CAR.

Isso porque, o CAR pendente é empecilho para financiamento bancário para crédito agrícola; para venda de imóveis; licenciamento ambiental e possíveis multas para o proprietário por crimes ambientais cometidos.

Assim, passados 5 (cinco) anos da promulgação do novo Código Florestal, o sistema ainda apresenta algumas dificuldades e entraves que prejudicam a vida do proprietário rural.

Ao consultar o Cadastro Ambiental Rural, caso seja verificado pendência, o proprietário ou possuidor, deverá analisar quais as situações possíveis que levaram a esta demarcação já que muitas delas poderão ser resolvidas. Aquelas que não podem ser solucionadas de imediato, demandarão tempo, esforço e até mesmo medidas judiciais.

A possibilidade de conversão da multa ambiental em serviços de melhoria e conservação do meio ambiente é medida prevista desde 1998, com a edição da Lei 9605/98:

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
(...)
§ 4° A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.

Note-se que a Lei não impôs condicionantes para a prática de tal conversão.
Como regulamento da Lei foi editado o Decreto 3179/99 que, em seu artigo 60, estipulou que apenas 90% do valor da multa poderia ser convertido e que os 10% restantes deveriam ser pagos normalmente:

Art. 60. As multas previstas neste Decreto podem ter a sua exigibilidade suspensa, quando o infrator, por termo de compromisso aprovado pela autoridade competente, obrigar-se à adoção de medidas específicas, para fazer cessar ou corrigir a degradação ambiental.
§ 1o A correção do dano de que trata este artigo será feita mediante a apresentação de projeto técnico de reparação do dano.
§ 2o A autoridade competente pode dispensar o infrator de apresentação de projeto técnico, na hipótese em que a reparação não o exigir.
§ 3o Cumpridas integralmente as obrigações assumidas pelo infrator, a multa será reduzida em noventa por cento do valor atualizado, monetariamente.

Nove anos depois foi publicado o Decreto 6514/08 que revogou o Decreto 3179/99 e possibilitou o desconto de 40% do valor da multa, permitindo que 60% fosse utilizado nos serviços de melhoria do meio ambiente:

Art. 139. A autoridade ambiental poderá, nos termos do que dispõe o § 4o do art. 72 da Lei no 9.605, de 1998, converter a multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.

Perceba que tanto na Lei quanto nos decretos que a regulamentaram foi incluída as expressões ¨pode¨ ou ¨poderá¨. Tais expressões foram suficientes para criar o entendimento de que a conversão seria ato discricionário da administração pública. Não demorou para que os órgãos ambientais justificassem a impossibilidade de converter as multas na falta de critérios ou de pessoal para fiscalizar o procedimento.

Sendo, a finalidade precípua da legislação ambiental e dos órgãos ambientais, a proteção do meio ambiente e sua preservação para as presentes e futuras gerações, não se encontra justificativa plausível para negar o pedido de conversão, pelo contrário, quanto maior o investimento na sua reparação e na sua melhoria mais garantido estará o cumprimento da norma constitucional.

O entendimento equivocado trouxe como consequência o fato de que o pagamento integral dos valores aplicados aos cofres públicos é regra geral e que a preservação e recuperação do meio ambiente, questão que deveria ser a prioridade dos órgãos ambientais, perde para a mera arrecadação.

Há que se considerar que, embora o termo ¨poderᨠdê margem para alegação de que a aprovação está sujeita à discricionariedade da administração, os órgãos ambientais estão submetidos ao princípio da legalidade, ou seja, uma vez cumpridos os requisitos por parte do administrado, surge o direito à conversão.

Ademais, a situação atual é bem diferente! Os órgãos ambientais decidiram sumariamente por negar todo e qualquer pedido alegando não existirem procedimentos, o que é bem diferente de agir com discricionariedade, ou seja, analisando a conveniência e oportunidade visando resguardar o interesse público.

Mais um direito previsto expressamente na Lei mas que é negado ao administrado.
Levanta-se a bandeira de proteção ambiental ao aplicar multas, mas no final, onde está a proteção? Quem ganha com a arrecadação?
Poder-se-ia dizer que o ganho seria indireto com a aplicação dos valores arrecadados no próprio órgão ambiental, estruturando a equipe de fiscalização.

No entanto a notícia que se tem é que os órgãos ambientais estão carentes de pessoal, de material, de veículos. Os processos administrativos demoram anos para serem julgados por falta de profissionais. Os procedimentos de licenciamento esperam meses para a realização de vistorias, os pedidos de renovação não são analisados há tempo e a renovação das licenças acabam sendo automáticas, sem a análise da adequação das condicionantes.

O meio ambiente só perde.

O Código Florestal, Lei 12.651/12 trouxe uma nova forma de conversão em seu artigo 42, a qual que será instrumentalizada por meio do Programa de Regularização Ambiental.
Ocorre que tal artigo deixa expresso que esta conversão só será aplicada para os casos de desmatamento em área de preservação permanente e de reserva legal desmatadas antes de 22 de julho de 2008.

Apesar de ser o início de uma mudança de posicionamento, os proprietários rurais que desmataram ilegalmente depois de 2008 ou em qualquer tempo em área sem ser Reserva Legal ou Área de Preservação Permanente permanecem sem alternativas ao pagamento da multa.
A conversão das multas é uma forma de garantir que os valores sejam efetivamente aplicados com a finalidade de recuperação e preservação do meio ambiente.

É o meio mais adequado e célere para promover a preservação ambiental, pois atualmente a recuperação ambiental precisa aguardar a tramitação administrativa e a propositura de ação civil pública, ação judicial que pode tramitar por anos e até mesmo perder seu objeto em decorrência do decurso do tempo.

Pode-se dizer ainda que a conversão estimula a adequação ambiental, a regularidade das atividades, além de ter um caráter educativo, fazendo com que o administrado autuado se envolva diretamente na recuperação ambiental, tomando consciência da sua importância.

De salutar importância que os órgãos ambientais mudem sua postura, parem de usar meios de justificar o descumprimento das obrigações que lhes são inerentes e criem procedimentos para, finalmente, colocar em prática de modo eficaz a conversão da multa em serviços de preservação e recuperação do meio ambiente.

Várias são as Leis e os regramentos que buscam regular a tramitação do procedimento administrativo de apuração de uma infração ambiental.

A primeira delas é a Lei 9.784/99 que regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seguida vem a Lei 9.605/98, que além de dispor sobre os crimes ambientais, traça regras gerais para as questões administrativas. Também o Decreto 6514/08 estabelece várias diretrizes para o processo administrativo, em seu Capítulo II.

Especificamente no âmbito do IBAMA foi editada a Instrução Normativa 10 de 2012, com o intuito de regulamentar os procedimentos de apuração da infração administrativa por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Como se não bastasse, os órgãos ambientais estaduais e municipais elaboram Instruções Normativas e Portarias, sempre buscando garantir um procedimento administrativo justo, que contemple o direito à ampla defesa, garanta a publicidade e que efetivamente apure a ocorrência da infração administrativa.

Quem trabalha na área ou que já foi multado e enfrentou um processo administrativo, no entanto, sabe que a realidade é bem diferente dos textos legais. O que se vê, na prática, são atos administrativos vazios, decisões idênticas em processos diferentes e relatórios que nada relatam.

O processo administrativo de apuração de uma infração passou a ser uma mera formalidade, especialmente em razão da má aplicação do conceito de presunção de veracidade dos atos administrativos.

A lei 9.605/98, em seu artigo 70 não deixa dúvidas quanto ao fato de que a lavratura de um auto de infração é apenas o início do procedimento de apuração da infração. Isto significa que, uma vez lavrado um auto de infração, deve a administração pública iniciar suas investigações para colher evidências, verificar as condições da infração, sua extensão, os motivos do autuado, tudo com o objetivo de proteger e restaurar o meio ambiente e, se for o caso, penalizar o agente causador do dano. Esta investigação deve ocorrer independentemente da apresentação de recurso por parte do autuado.

No entanto, uma vez lavrado, o auto de infração adquire tamanha certeza que é pouco provável que o autuado obtenha administrativamente sua anulação ou até mesmo a correção de eventuais erros nele existentes.

Em vez de apurar a ocorrência da infração a administração, em regra, entende que o auto de infração é, por si só, prova suficiente da conduta irregular. Isso faz com que o procedimento administrativo não passe de mera formalidade, perdendo totalmente a eficácia que as leis e regramentos tentam instituir.

O processo administrativo existe porque a fiscalização pode ser falha, pode não se atentar para todos os fatores envolvidos, pode ter descumprido algum dispositivo legal, pode ter desconsiderado alguma condição relevante, enfim, o processo administrativo existe para garantir a legalidade da sanção.

É certo que existem exceções. É certo que os recursos - humanos e materiais - são escassos. Nada justifica, no entanto, que seja imposta uma generalizada presunção de culpabilidade. Deixa-se de praticar a política ambiental, deixa-se de buscar proteção ao meio ambiente, deixa-se de auxiliar, informar e educar o administrado para o cumprimento da legislação ambiental.

A política ambiental acabou por instituir ¨lados¨, onde o empreendedor é sempre considerado de má-fé e o órgão ambiental busca exclusivamente condenações e multas ficando em segundo plano a proteção do meio ambiente e das as garantias fundamentais.

É preciso que os agentes da administração tenham a consciência de que sua função é, antes de tudo, orientar o administrado quanto à conduta adequada e quanto à forma de regularização.

Não são raras as ocasiões em que uma advertência e a adequada orientação paralisaria imediatamente o dano ambiental, enquanto a multa acaba por dar ensejo à continuidade da prática ilegal, e, em consequência, a continuidade dos danos ambientais.

Num segundo momento, uma vez lavrado o auto de infração, é preciso que o direito à ampla defesa e ao contraditório sejam observados para os argumentos dos administrados sejam efetivamente analisados. Por exemplo, uma nova vistoria, após os ouvidos os dois lados, pode esclarecer uma situação e demonstrar que se tratava de conduta completamente diferente do que constatado inicialmente.

É preciso, por fim, que a administração pública passe a reconhecer seus erros, corrigindo-os ou anulando-os. Não se pode admitir que o administrado precise buscar o judiciário para reconhecer um erro muitas vezes grosseiro e que foi totalmente evidenciado administrativamente.

Em suma, é urgente a necessidade de reformulação do processo administrativo ambiental para que, em observância aos princípios constitucionais, o infrator seja efetivamente punido, o meio ambiente seja efetivamente preservado, as medidas de recuperação sejam priorizadas e para que o empreendedor tenha segurança jurídica na prática de sua atividade.