Várias são as Leis e os regramentos que buscam regular a tramitação do procedimento administrativo de apuração de uma infração ambiental.

A primeira delas é a Lei 9.784/99 que regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seguida vem a Lei 9.605/98, que além de dispor sobre os crimes ambientais, traça regras gerais para as questões administrativas. Também o Decreto 6514/08 estabelece várias diretrizes para o processo administrativo, em seu Capítulo II.

Especificamente no âmbito do IBAMA foi editada a Instrução Normativa 10 de 2012, com o intuito de regulamentar os procedimentos de apuração da infração administrativa por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Como se não bastasse, os órgãos ambientais estaduais e municipais elaboram Instruções Normativas e Portarias, sempre buscando garantir um procedimento administrativo justo, que contemple o direito à ampla defesa, garanta a publicidade e que efetivamente apure a ocorrência da infração administrativa.

Quem trabalha na área ou que já foi multado e enfrentou um processo administrativo, no entanto, sabe que a realidade é bem diferente dos textos legais. O que se vê, na prática, são atos administrativos vazios, decisões idênticas em processos diferentes e relatórios que nada relatam.

O processo administrativo de apuração de uma infração passou a ser uma mera formalidade, especialmente em razão da má aplicação do conceito de presunção de veracidade dos atos administrativos.

A lei 9.605/98, em seu artigo 70 não deixa dúvidas quanto ao fato de que a lavratura de um auto de infração é apenas o início do procedimento de apuração da infração. Isto significa que, uma vez lavrado um auto de infração, deve a administração pública iniciar suas investigações para colher evidências, verificar as condições da infração, sua extensão, os motivos do autuado, tudo com o objetivo de proteger e restaurar o meio ambiente e, se for o caso, penalizar o agente causador do dano. Esta investigação deve ocorrer independentemente da apresentação de recurso por parte do autuado.

No entanto, uma vez lavrado, o auto de infração adquire tamanha certeza que é pouco provável que o autuado obtenha administrativamente sua anulação ou até mesmo a correção de eventuais erros nele existentes.

Em vez de apurar a ocorrência da infração a administração, em regra, entende que o auto de infração é, por si só, prova suficiente da conduta irregular. Isso faz com que o procedimento administrativo não passe de mera formalidade, perdendo totalmente a eficácia que as leis e regramentos tentam instituir.

O processo administrativo existe porque a fiscalização pode ser falha, pode não se atentar para todos os fatores envolvidos, pode ter descumprido algum dispositivo legal, pode ter desconsiderado alguma condição relevante, enfim, o processo administrativo existe para garantir a legalidade da sanção.

É certo que existem exceções. É certo que os recursos - humanos e materiais - são escassos. Nada justifica, no entanto, que seja imposta uma generalizada presunção de culpabilidade. Deixa-se de praticar a política ambiental, deixa-se de buscar proteção ao meio ambiente, deixa-se de auxiliar, informar e educar o administrado para o cumprimento da legislação ambiental.

A política ambiental acabou por instituir ¨lados¨, onde o empreendedor é sempre considerado de má-fé e o órgão ambiental busca exclusivamente condenações e multas ficando em segundo plano a proteção do meio ambiente e das as garantias fundamentais.

É preciso que os agentes da administração tenham a consciência de que sua função é, antes de tudo, orientar o administrado quanto à conduta adequada e quanto à forma de regularização.

Não são raras as ocasiões em que uma advertência e a adequada orientação paralisaria imediatamente o dano ambiental, enquanto a multa acaba por dar ensejo à continuidade da prática ilegal, e, em consequência, a continuidade dos danos ambientais.

Num segundo momento, uma vez lavrado o auto de infração, é preciso que o direito à ampla defesa e ao contraditório sejam observados para os argumentos dos administrados sejam efetivamente analisados. Por exemplo, uma nova vistoria, após os ouvidos os dois lados, pode esclarecer uma situação e demonstrar que se tratava de conduta completamente diferente do que constatado inicialmente.

É preciso, por fim, que a administração pública passe a reconhecer seus erros, corrigindo-os ou anulando-os. Não se pode admitir que o administrado precise buscar o judiciário para reconhecer um erro muitas vezes grosseiro e que foi totalmente evidenciado administrativamente.

Em suma, é urgente a necessidade de reformulação do processo administrativo ambiental para que, em observância aos princípios constitucionais, o infrator seja efetivamente punido, o meio ambiente seja efetivamente preservado, as medidas de recuperação sejam priorizadas e para que o empreendedor tenha segurança jurídica na prática de sua atividade.

Em que pese a publicação da Lei nº 12.651, muitos cartórios permaneceram insistindo em exigir a averbação da área de reserva legal para realizar registro da escritura de compra e venda do imóvel rural e demais atos relacionados.

O artigo 18 do Novo Código Florestal é muito esclarecedor ao definir que “o registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis”.

Assim, em incidente de uniformização de jurisprudência, o Ministro Og Fernandes do Superior Tribunal de Justiça relatou Acórdão em Recurso Especial nº 1.276.114 – MG que determina a realização dos atos notariais sob o argumento de que “a averbação será dispensada caso a reserva legal já esteja registrada no Cadastro Ambiental Rural – CAR”.

Veja que a decisão vem quatro anos após a publicação do Novo Código. Durante todo esse período diversos proprietários enfrentaram problemas com os cartórios, que muitas vezes deixaram de registrar atos importantes diante da falta de informação sobre o cadastro.

Ainda que a decisão entenda que a obrigação de averbação não foi revogada, é uma importante aliada para o combate às ilegalidades cotidianamente enfrentadas pelos proprietários rurais, que reconhece, definitivamente, que a publicidade da reserva legal é dada pelo Cadastro Ambiental Rural

Recentemente o STF, em Acórdão ainda não publicado, expressou importante entendimento sobre princípio que muito interessa ao direito socioambiental: o princípio da precaução.

A aplicação do princípio da precaução, que tem sua raiz na Carta Mundial da Natureza de 1982 e que foi definitivamente inserida na legislação brasileira pela ratificação em 1996 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, gera diversas controvérsias, não só jurídicas. Os embaraços nos campos econômico e social são corriqueiramente percebidos, ganhando evidência quando confrontado com a saúde pública e meio ambiente.

O intuito deste princípio seria que os estados controlassem atividades potencialmente danosas ao meio ambiente, ainda que seus efeitos não sejam completamente conhecidos. O princípio cria uma exigência de que as atividades que possam causar um significativo risco ao meio ambiente sejam precedidas de estudos exaustivos, demonstrando os interessados que os potenciais benefícios se sobrepõem aos potenciais danos ao meio ambiente.

Assim, com base neste princípio, muito antes de haver certezas em relação à prejudicialidade ou não de determinada atividade, ela acaba por ser barrada.

É exatamente esse o caso discutido do Recurso Extraordinário 627189, que foi relatado pelo Min. Dias Toffoli.

A empresa Eletropaulo Metropolitana – Eletricidade de São Paulo S.A. foi demandada judicialmente em ação civil pública pela possível nocividade à saúde humana de campo eletromagnético em linhas de transmissão de energia elétrica.

O Acórdão objeto do recurso extraordinário havia mantido a condenação determinando que a empresa reduzisse o campo magnético das linhas de transmissão de energia elétrica tratadas pela ação e ainda resguardando futuras instalações de gerar campo eletromagnético superior ao fixado pela sentença, parâmetro que foi estabelecido em níveis diversos das exigências legais brasileiras.

A empresa argumentou que a decisão violava os princípios da legalidade e da precaução ao exigir que a empresa adote padrão definido na lei suíça, em parâmetro “infinitamente” menor que o definido por organismos internacionais e acolhido pela legislação brasileira, nos termos da Lei 11.934/2009.

Após a realização de audiência pública e a oitiva de 21 especialista, a Corte concluiu que o princípio da precaução não poderia se basear em temores infundados. Foi ainda evidenciado que o estado brasileiro adotou as cautelas necessárias, regulamentando o assunto por legislação especializada e em acordo com parâmetros reconhecidos internacionalmente.

Restou assim fixado pelo STF o entendimento de que enquanto não houver certeza científica acerca dos efeitos nocivos causados por determinada atividade, ela não pode ser barrada quando praticada nos parâmetros estabelecidos pela legislação pátria.

A decisão vai ao encontro a tão cara segurança jurídica almejada por todos os empreendedores do País, que muitas vezes ficam à mercê de equivocadas interpretações de órgãos de defesa do meio ambiente que mesmo sem qualquer fundamento científico, defendem a inviabilidade de determinadas atividades.

O relacionamento entre o homem e o restante da natureza, especialmente naqueles casos em que aquele modifica este, é, há bastante tempo, focal em todas as dicussões que tratam da situação atual da humanidade e os rumos que deveremos tomar para assegurar, não só a perpetuidade de nossa espécie, mas também a garantia, a todos, de mínimos padrões de qualidade de vida.

E, como não poderia ser diferente, no Brasil há certo tempo os juristas vêm se debruçando sobre as hipóteses de responsabilização ambiental, por ser exatamente o instrumento pragmático para regular aquela interação tão importante para a presente e as futuras gerações. As regras de responsabilização ambiental são aquelas que regem as consequencias jurídicas para aqueles que causam degradação da qualidade ambiental, causando ou não danos diretos a terceiros.

O assunto é bastante complexo e, talvez exatamente por isso, as argumentações e fundamentações expostas (em decisões, livros e petições) tratam o tema de maneira simplista, o que, no meio de anseios ideológicos e econômicos, tende a empobrecer a discussão e, por vezes, trazer prejuízos para todos os envolvidos: meio ambiente e a sociedade.

O presente, e brevíssimo estudo, tem por objetivo ser o primeiro de uma série acerca das diversas formas de responsabilização ambiental, e outros assuntos correlacionados, com vistas a dispor, de forma clara e objetiva, sobre a gestão ambiental brasileira, materializada na legislação, nos atos administrativos, nas decisões judiciais e na doutrina.

É sabido que, na teoria geral da responsabilização civil, um agente pode ser responsabilizado se adotar comportamento que, propositalmente ou não, cause dano a direito de outro.

A curta frase acima traz todos os quatro elementos necessários para a caracterização da responsabilidade: (1) conduta, (2) dolo ou culpa, (3) nexo de causalidade e, por fim, (4) o dano propriamente dito.

Assim, existindo todos os elementos, surge o dever de reparar e/ou indenizar o dano. Por outro lado, inexistindo pelo menos um dos elementos acima, há hipótese de exclusão da responsabilidade civil.

Quando se fala em lesão ao meio ambiente ou às regras que regem seu uso, gozo, promoção, proteção e recuperação, há a possibilidade de tríplice responsabilização: a administrativa, a penal e a civil.

Aqui vale lembrar que a responsabilização ambiental tem objetivo triplo: (1) antes do dano, desincentivar sua prática, e depois de praticado, (2) punir a conduta que já ocorreu e (3) promover sua recuperação (ou indenização).

De forma bastante resumida pode-se dizer que a responsabilidade administrativa é uma punição e pode ser consubstanciada nas seguintes penas: advertência; multa (simples e diária); apreensão, destruição e inutilização (de obra e dos dos produtos e meios do ilícito); suspensão e embargo (da venda, fabricação, obra ou atividade). Além disso, na seara administrativa também podem ser aplicadas as chamadas penas restritivas de direito: suspensão e cancelamento de registro, licença ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento e; proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.

A responsabilidade penal, por óbvio, também possui caráter punitivo. Ela, diversamente da administrativa, prevê a imposição de penas privativas de liberdade (detenção ou reclusão) e, também, outras penas restritivas de direito: prestação de serviços à comunidade; interdição temporária de direitos; suspensão parcial ou total de atividades; prestação pecuniária e; recolhimento domiciliar.

Por fim, temos a reparação civil, que não possui caráter meramente punitivo, mas objetiva principalmente a recuperação do dano.

Neste ponto o legislador, atentando-se para a importância da recuperação do dano, trouxe, ainda em 1981, a regra de que na apuração da responsabilidade dos danos causados por poluidor os elementos da culpabilidade (dolou ou culpa) não precisarão ser demonstrados. A isto se dá o nome de responsabilidade objetiva.

No próximo estudo trataremos especificamente da razão que levou o legislador a aplicar a responsabilidade objetiva na reparação do dano ambiental e suas consequencias para a gestão ambiental brasileira

Com a promulgação do Código Florestal em 25 de maio de 2012, a Procuradoria-Geral da República ajuizou 3 Ações Diretas de Inconstitucionalidade que questionam dispositivos da lei.

A primeira ação, ADI 4901, dentre outros dispositivos, questiona principalmente a possibilidade de redução de área de reserva legal em virtude da existência de terras indígenas e unidades de conservação no território municipal e da dispensa de constituição de reserva legal por empreendimentos de abastecimento público de água, tratamento de esgoto, exploração de energia elétrica e implantação ou ampliação de ferrovias e rodovias.

Já a ADI 4902 trata basicamente dos benefícios concedidos aos desmatamentos realizados antes de 22 de julho de 2008.
Por fim, a ADI 4903 discute a redução da área de reserva legal e aponta irregularidades nos conceitos de obras de infraestrutura, vereda, leito regular, nascente, propriedades com até 4 módulos e área de preservação permanente de reservatório artificial.

Até a presente data não há qualquer declaração do STF sobre as ações, criando assim, uma dúvida de como será julgado o tema e deixando aberta a possibilidade de os Tribunais de Justiça analisarem a questão constitucional.

Até o momento os tribunais que já enfrentaram o questionamento sobre a (in)constitucionalidade do Código foram: Distrito Federal; Minas Gerais; Mato Grosso; Rondônia; São Paulo e o TRF da 1ª região.

Os Tribunais de Minas Gerais e São Paulo foram os que mais se manifestaram sobre o assunto, principalmente no que pese o artigo 67 que prevê que nos imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até 4 (quatro) módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no art. 12, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.

O TJMG chegou a declarar a inconstitucionalidade do artigo 67 em processo específico, por entender que houve violação à princípios constitucionais como da precaução e da prevenção, vedando o retrocesso social.

Apesar dos efeitos jurídicos vinculantes não terem efeitos erga omnes, não alcançando terceiros que não participaram do processo, cada um dos julgados demonstra um claro entendimento dos Tribunais que poderão ser aplicados em outros casos semelhantes.

O produtor rural que possua área em cada um dos estados citados, deverá ficar atento a decisão dos tribunais pois poderá se ver alvo de ações para recomposição da reserva legal ou qualquer outro dispositivo questionado pelas ADIs.

O grande problema das decisões dos tribunais é a insegurança que geram aos produtores já que estão agindo de acordo com lei vigente, além de todos os investimentos que são feitos diariamente para que haja uma adequação a nova lei.

O código florestal passou pelo processo legislativo adequado e correto para entrar em vigor e por isso ainda que possam ser questionados dispositivos, a declaração de inconstitucionalidade deve pesar principalmente os reflexos diretos em todos os que são afetados pela lei.