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Em 11 de julho de 2017, foi publicada e entrou em vigor a Lei Federal nº 13.465/2017, resultado da conversão da Medida Provisória nº 759/2017, que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana.

Visando reparar injustiças históricas com pessoas que ocuparam a região amazônica após estímulo e promessas do próprio governo federal e nunca tiveram sua situação legalizada, a lei nova trouxe uma série de alterações à Lei Federal nº 11.952/2009, a qual trata da regularização fundiária das ocupações em terras da União na Amazônia Legal, por meio do Programa Terra Legal.

Primeiramente, alinhando-se ao marco temporal adotado pelo Código Florestal de 2012, deu-se nova redação ao inciso IV do artigo 5º da Lei Federal nº 11.952/2009, de modo a fixar a data anterior ao dia 22 de julho de 2008 - e não mais ao dia 1º de dezembro de 2004 - para fins de comprovação da ocupação da área a ser regularizada.

Assim, ficam previstos como requisitos para a regularização fundiária em terras da União na Amazônia Legal: I - ser brasileiro nato ou naturalizado; II - não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional; III - praticar cultura efetiva; IV - comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anterior a 22 de julho de 2008; e V - não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Outros dispositivos da legislação foram modificados, como os que preveem o método do cálculo do valor dos títulos, que passará a utilizar o preço da avaliação de imóveis destinados à reforma agrária, e não mais o preço de mercado.

O artigo 12 da Lei Federal nº 11.952/2009 agora informa, pois, que para as ocupações acima de um módulo fiscal e até o limite de 2.500 hectares -e não mais de 1.500 hectares -, o preço do imóvel será fixado, conforme o tamanho da área, entre 10% e 50% do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação e regularização fundiária estabelecida pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

Criou-se outra possibilidade de regularização, aplicável às ocupações posteriores a 22 de julho de 2008 e até 22 de dezembro de 2011, com expedição de título de domínio para os posseiros que comprovarem ocupação atual por prazo igual ou superior a cinco anos, mediante o pagamento do valor máximo da terra nua definido pela lei. Os ocupantes poderão receber o título nessa modalidade mesmo quando possuam outro imóvel rural, desde que a soma das áreas não ultrapasse o limite de 2.500 hectares.

Nesse sentido, dispõem os incisos I e II do parágrafo único do artigo 38 da Lei Federal nº 11.952/2009, incluídos pela Lei Federal nº 13.465/2017:

Art. 38. A União e suas entidades da administração indireta ficam autorizadas a proceder a venda direta de imóveis residenciais de sua propriedade situados na Amazônia Legal aos respectivos ocupantes que possam comprovar o período de ocupação efetiva e regular por período igual ou superior a 5 (cinco) anos (...)
Parágrafo único. Aplica-se a modalidade de alienação prevista no caput deste artigo mediante o pagamento do valor máximo da terra nua definido na forma dos §§ 1º e 2º do art. 12 desta Lei, com expedição de título de domínio nos termos dos arts. 15 e 16 desta Lei, aos ocupantes de imóveis rurais situados na Amazônia Legal, até o limite de que trata o § 1º do art. 6º desta Lei, nas seguintes hipóteses:
I - quando se tratar de ocupações posteriores a 22 de julho de 2008 ou em áreas em que tenha havido interrupção da cadeia alienatória posterior à referida data, desde que observado o disposto nos arts. 4º e 5º desta Lei e comprovado o período da ocupação atual por prazo igual ou superior a cinco anos, apurado até a data de entrada em vigor da Medida Provisória no 759, de 22 de dezembro de 2016.
II - quando os ocupantes forem proprietários de outro imóvel rural, desde que a soma das áreas não ultrapasse o limite mencionado neste parágrafo único e observado o disposto nos arts. 4º e 5º desta Lei.

Vê-se que a nova lei facilita e amplia as formas de regularização fundiária dos posseiros na Amazônia Legal, possibilitando a concessão do justo título há muito prometido a uma imensa gama de produtores rurais.

Fonte:

A realidade do proprietário rural, especificamente relativa às suas obrigações como tal, vem demonstrando que a inserção de informações no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e no Documento de Informação e Apuração do ITR (DIAT), embora tratem da declaração de informações acerca dos mesmos imóveis rurais, não pode ser feita da mesma maneira. Uma análise mais aprofundada, mas não exaustiva, mostra que tal fato se deve a dois motivos principais.

Primeiramente, as finalidades de ambos os registros são diametralmente diferentes: o CAR se volta a compor um registro público unificado de âmbito nacional para controle, monitoramento e planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento, estando intimamente ligado ao Direito Ambiental. Já o DIAT, como o próprio nome deixa claro, volta-se à prestação de informações e apuração do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), na área estrita do Direito Tributário.

Em suma, enquanto o primeiro se volta a questões de cunho ambiental (proteção, conservação, fiscalização etc.) o segundo é bastante pragmático, servindo pura e simplesmente para a apuração do valor devido do tributo.

Além (e em razão) disso, entre eles existem campos de preenchimento inteiramente equivalentes e outros que não possuem qualquer correspondência entre si. Outros, ainda, possuem identidade parcial.

Mas não é apenas isso. Há uma característica na forma de inserção das informações que também impossibilita a unidade das declarações, qual seja, a (im)possibilidade de sobreposição de áreas. Explica-se.

O CAR admite que uma mesma área possa receber várias denominações: por exemplo, um mesmo trecho de terras de 10 hectares pode ser declarado nos campos “Vegetação Nativa” (por possuir a vegetação), “Reserva Legal” (por compor a Reserva Legal do imóvel) e, ainda” “Área de Preservação Permanente” (por estar situado a menos de 50 metros de uma nascente). O sistema ambiental entenderá que aquela mesma área possui apenas 10 hectares, embora tenha sido declarada em três campos (camadas) diferentes.

O DIAT não admite essa função: caso, no exemplo acima, a mesma área de 10 hectares seja declarada nos campos “Área de Reserva Legal”, “Área de Preservação Permanente” e “Área Coberta por Florestas Nativas” o sistema processará, de maneira equivocada, que foram declarados 30 hectares. Por óbvio, tais inconsistências irão interferir, de maneira prejudicial, no cálculo final das áreas a serem excluídas da tributação, das áreas aproveitáveis, do valor da terra nua tributável e da alíquota aplicável, podendo tornar a declaração absolutamente falsa e imprecisa.

Tais divergências se tornam ainda mais preocupantes quando se percebe que a unificação dos sistemas de cadastro de imóveis rurais será a realidade em um futuro bastante próximo, é a situação atual, por exemplo dos sistemas da Receita Federal (o CAFIR) e do Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária (o SNCR). Não estamos longe da unificação total dos cadastros públicos de imóveis rurais, que englobará, além desses dois, também o Cadastro Ambiental Rural e, num cenário perfeito, até mesmo as matrículas nos Registros de Imóveis.

É necessário notar que o próprio Cadastro Ambiental Rural ainda não é completamente uniforme: embora haja um sistema federal integrado, alguns Estados possuem sistemas próprios, como São Paulo, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, sendo que cada um deles possui particularidades que interagem de maneira peculiar com o DIAT.

Nesse contexto, portanto, é obrigação do proprietário rural destinar a devida atenção às suas declarações de forma a evitar a imprecisão e falsidade dos dados apresentados. A análise deve ser feita imóvel por imóvel, sempre considerando as particularidades de cada área e da forma de inserção de informações nos sistemas.

Embora esteja o disposto no parágrafo único do artigo 122, do Decreto 6514/08, a possibilidade de intimação para a apresentação de alegações finais em processos administrativos via edital, é ato prejudicial aos autuados.

A primeira razão é a ofensa à disposição literal do inciso III do artigo 3°, que define quais sãos os direitos do particular no processo administrativo.

Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.

A apresentação de alegações finais é uma das formas de materialização do direito constitucional à ampla defesa e contraditório, e também do devido processo legal.

Ainda, no capítulo IX da mesma Lei 9784/99, há determinações de como deve ocorrer a comunicação dos atos. São vários requisitos que visam assegurar a ciência do interessado sobre os atos realizados no processo.

Verifica-se de plano que a intimação via site não atende a nenhum desses requisitos, pois é uma divulgação de caráter genérico.

Salienta-se, ainda, que a administração é vinculada ao princípio da legalidade, devendo sempre aplicar a lei, mesmo que esta contrarie o decreto. Isso porque a lei é hierarquicamente superior.
Por fim, importante ressaltar que também há violação das prerrogativas dos advogados.

A Lei n° 8906/94 garante ao advogado o direito de exercer a defesa plena de seus clientes, com independência e autonomia, sem temor de qualquer autoridade que possa tentar constrangê-lo ou diminuir o seu papel enquanto defensor das liberdades.

Assim, o único meio que plenamente assegura a garantia o exercício da profissão é a intimação via diário oficial.

Entende-se que a administração pública não detém essa obrigação legal, imposta explicitamente no código de processo civil. Porém, é necessário que as condutas processuais viabilizem a ampla atuação no processo.

Nesse sentido, em recente acórdão o TRF da 4ª região reconheceu a irregularidade da intimação por edital no processo administrativo. Veja -se a ementa:

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. IRREGULARIDADE PROCESSO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO POR EDITAL INJUSTIFICADA. PREJUÍZO À DEFESA. NULIDADE A PARTIR DA INTIMAÇÃO PARA ALEGAÇÕES FINAIS. 1. O art. 2º da Lei 9.784/99 prevê que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência, norma que é materialização de previsões constitucionais, como, v.g., a contida no art. 5º, inciso LV, da Constituição da República. 2. Sendo certo e conhecido o domicílio atual do contribuinte, é nula a notificação editalícia. Embora o processo administrativo tenha ocorrido de forma regular até a fase de instrução, o autuado foi notificado para apresentar alegações finais por meio de edital injustificadamente. As demais notificações do processo ocorreram por AR. Tal impropriedade gerou prejuízo concreto à defesa do autuado, na medida em que este não apresentou as alegações finais. (TRF4 5007304-22.2015.404.7200, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 10/08/2016)

Portanto, embora haja previsão em instrumento normativo o IBAMA deve aplicar esse instituto considerando as prerrogativas do particular, especialmente o direito à ampla defesa e o contraditório.

O assunto já foi objeto de outro artigo meu. Na ocasião o foco do debate era a lentidão e insegurança dos processos de licenciamento, o que originou diversas propostas de regulamentação do tema, dentre elas um projeto do Senador Romero Jucá que dispensava de audiências públicas grandes empreendimentos de infraestrutura como estradas e ferrovias. Entendida como flexibilização das exigências ambientais, a proposta causou grande polêmica e teve diversas modificações, está aguardando inclusão em pauta para votação, mas sem previsão.

Já na Câmara dos Deputados, as discussões evoluíram muito em relação ao Projeto de Lei 3729/2004, cuja redação está pronta para ser votada, já com pedido de pauta à Presidência da casa. Há indícios de acordo, mas isto não quer dizer que há consenso entre os segmentos ligados ao ambientalismo e o setor produtivo, representado pela agricultura, pecuária, construção civil, energia, indústria e outros, mas apenas que os pontos de divergência diminuíram a ponto de não haver acordo nas discordâncias restantes, sendo a votação a única saída.

Relembrando a situação atual do tema: não há no Brasil uma lei federal geral sobre licenciamento ambiental, embora haja uma lei determinando que qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora deve ser licenciada. Assim, cada estado tem procedimentos e exigências diferentes, muitos sem qualquer regularidade ou padronização, o que gera insegurança jurídica, principalmente em relação à possibilidade de mudança das regras no meio do jogo.

O PL 3729/04 cria normas gerais para o licenciamento ambiental, institui novos tipos de licença, dispensa do licenciamento ambiental algumas atividades e traz a novidade da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que deverá ser feita pelos responsáveis pela formulação de políticas públicas da União, Estados e Municípios. Trata-se de uma ferramenta de planejamento para integrar os aspectos ambientais macro ao contexto social, político, econômico e territorial.

O instrumento é bom e pode facilitar a celeridade dos licenciamentos caso seja realizado, no entanto a experiência nos diz que o Poder Público não é muito bom em seu dever de casa e que, na maioria das vezes, a falta da realização da sua parte prejudica o todo. Tomem-se por exemplo os Programas de Regularização Ambiental que os Estados deveriam ter feito para a implantação efetiva do Código Florestal. Muitos estados não o fizeram ou editaram diversos decretos, portarias, instruções normativas que não atingiram o objetivo de criar realmente um procedimento de regularização ambiental aos produtores, dificultando ou impedindo esta regularização.

Outra novidade da proposta são novas modalidades de licença. Atualmente a maioria dos estados trabalha com o licenciamento tradicional, composto pela Licença Prévia (LP) que aprova a localização do empreendimento, Licença de Instalação (LI) que permite sua implementação desde que cumpridas as condicionantes da LP, e Licença de Operação (LO) que permite o funcionamento do empreendimento ou atividade, quando constatada a regularidade da instalação e o cumprimento das imposições da LI.

O PL, no entanto, propõe a criação de outras modalidades de licença para preencher lacunas encontradas na realidade do funcionamento de empreendimentos existentes e atividades já implantadas. É o caso, por exemplo, da Licença de Operação Corretiva (LOC) que pretende regularizar empreendimentos que estejam operando sem licença ambiental, adequando as atividades à legislação vigente mediante apresentação de relatório de controle ambiental (RCA).

Fica instituída também a Licença Ambiental Única (LAU) que autoriza, em uma só etapa, a instalação e operação de um empreendimento, determinando ações e condições para seu funcionamento, monitoramento e desativação quando necessária.

Uma novidade que será de grande utilidade é a Licença Ambiental por Compromisso (LAC) para aqueles empreendimentos e atividades cujos impactos e características já são conhecidos e o procedimento pode ser abreviado pela adesão do empreendedor aos critérios e condições estabelecidos pelo órgão licenciador, mediante apresentação de um relatório de caracterização do empreendimento (RCE). Esta modalidade permite, por exemplo, a emissão rápida de licenças ambientais eletrônicas, sendo muito mais célere e menos burocrática.

Estas novas modalidades de licença são certamente uma resposta à grande diversidade de atividades existentes e que muitas vezes ficavam na ilegalidade por não haver um procedimento adequado ao caso concreto.
O texto propõe também a padronização dos prazos de validade das licenças e condições para renovação que variavam muito entre os estados e tinham critérios diversos para sua definição.

Uma grande vitória é a obrigatoriedade de existência do termo de referência, uma espécie de guia que deve listar a documentação necessária, o conteúdo dos estudos a serem apresentados e demais exigências para cada tipo de atividade no processo de licenciamento. A existência desse termo vai acabar com aquele sem fim de pedidos de complementação de documentos feito por órgãos ambientais e irá nortear a tomada de decisão do empreendedor já que este poderá dimensionar o tamanho do investimento ambiental.

Algumas atividades serão dispensadas de licenciamento ambiental segundo o projeto. Uma delas é nossa velha conhecida área rural consolidada, aquela do Código Florestal com atividade de agricultura, silvicultura ou pecuária implantada antes de 22 de julho de 2008, no entanto o projeto condiciona esta dispensa à adesão a um programa de regularização ambiental, que, na prática, não é obrigatória pelas regras do Código.
O ponto mais polêmico e criticado do projeto está na criação, pelo Ministério do Meio Ambiente, de critérios, tidos como subjetivos pelo setor produtivo, para definir o procedimento a ser utilizado no licenciamento e os estudos necessários.

Vimos que há vários tipos de estudos e de procedimentos para se obter a licença ambiental, uns mais complexos e custosos outros céleres e simples. Ocorre que, segundo o texto proposto, o que vai determinar qual tipo de estudo será necessário e qual o procedimento de licenciamento aquela atividade ou empreendimento irá se submeter, é a análise da relação entre três critérios: a) seu potencial poluidor, b) seu porte e c) se o local em que se encontra ou pretende se instalar está em área de grande relevância ambiental e, como dizem lá na roça, é aí que a porca torce o rabo!
O projeto segue descrevendo critérios para classificar esta relevância com variáveis que vão de locais prioritários para conservação da biodiversidade, existentes em mapa do MMA, à existência de unidades de conservação, terras indígenas, quilombolas e outros. Já o potencial poluidor será definido por ato normativo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).

Certamente existem áreas ambientalmente frágeis e empreendimentos e atividades com diferentes níveis de potencial poluidor e degradador, no entanto, dependendo da análise dos critérios citados, pode-se chegar ao ponto de haver grande restrição de uso em determinadas áreas sem qualquer contrapartida ao produtor.

Não podemos esquecer que as áreas com grande relevância ecológica ou que abriguem espécies importantes da fauna ou da flora, dispõe do instrumento legal unidades de conservação, listadas e classificadas em vários níveis de proteção na Lei 9.985/2000, que prevê indenização àqueles que tiverem suas atividades prejudicadas. No projeto em discussão, no entanto, poderá haver necessidade de estudos e procedimentos tão complexos e dispendiosos que serão formas indiretas de inviabilização de determinados tipos de atividades, sem qualquer previsão de indenização ou compensação.

De fato, é extremamente necessário e urgente o marco regulatório do licenciamento, porém é preciso muita cautela. A burocracia sempre foi a responsável por atrasos na evolução da nossa economia sem nos dar resultados eficientes de proteção, seja ambiental, trabalhista, tributária ou outra.
O conjunto do projeto é muito bom, soluciona diversos problemas com instrumentos eficientes e bem descritos que certamente irão dar mais segurança a todo procedimento e ajudarão a cumprir o objetivo principal da lei, que é a proteção do meio ambiente. No entanto a base de todo o licenciamento são os critérios em que vão ser apoiadas as exigências e é exatamente neste ponto que as coisas ainda estão nebulosas, truncadas e subjetivas, dando margem a interpretações diversas, o que compromete todo o restante da proposta.

Como não gosto de apresentar um problema sem sugerir a solução, aconselho deixar a proteção de áreas de relevante interesse ecológico e prioritárias para a conservação para as uma das categorias de unidade de conservação, descritas detalhadamente na Lei 9.985, e que indenizam o proprietário da área caso o desenvolvimento da sua atividade seja incompatível com os objetivos da unidade.
Nem mesmo a falta de recursos atrapalha esta criação de UCs já que a possibilidade de compensação de reserva legal em seu interior desincumbe o Poder Público das indenizações aos atingidos.

Recente decisão do Tribunal Regional da 4ª Região confirmou sentença que, em ação civil pública, condenou o Município de Paranaguá a realocar famílias que habitavam área de preservação permanente, bem como a recuperar a área. A condenação também atingiu um morador do local, que figurou no polo passivo da demanda.

Os danos foram verificados em área que integra o patrimônio público federal, áreas de mangue em terreno de marinha. Mesmo assim o Tribunal entendeu que o Município tinha responsabilidade pelas ocupações irregulares.

A decisão se baseou na responsabilidade objetiva pelos danos ao meio ambiente, que foi atribuída ao Município por não ter tomado medidas adequadas para afastar as edificações irregulares no local. Entendeu-se ainda que o Município tinha o dever de proteger áreas dentro de seus limites, promover a ocupação ordenada do espaço urbano e que deveria ter impedido a instalação de serviços públicos que viabilizaram a permanência dos ocupantes no local.

O Tribunal ainda manifestou entendimento de que o dever de proteção ao meio ambiente é de responsabilidade do Poder Público como um todo, e que, ainda que a União pudesse ser chamada ao processo, por ser a área de domínio federal, se tratava de litisconsórcio facultativo.
Esta decisão revela postura cada vez mais adotada pelo Judiciário de buscar a reparação do dano, independentemente de quem possuía o dever direto de guarda ou proteção do bem ambiental.