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Recentemente o STF, em Acórdão ainda não publicado, expressou importante entendimento sobre princípio que muito interessa ao direito socioambiental: o princípio da precaução.

A aplicação do princípio da precaução, que tem sua raiz na Carta Mundial da Natureza de 1982 e que foi definitivamente inserida na legislação brasileira pela ratificação em 1996 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, gera diversas controvérsias, não só jurídicas. Os embaraços nos campos econômico e social são corriqueiramente percebidos, ganhando evidência quando confrontado com a saúde pública e meio ambiente.

O intuito deste princípio seria que os estados controlassem atividades potencialmente danosas ao meio ambiente, ainda que seus efeitos não sejam completamente conhecidos. O princípio cria uma exigência de que as atividades que possam causar um significativo risco ao meio ambiente sejam precedidas de estudos exaustivos, demonstrando os interessados que os potenciais benefícios se sobrepõem aos potenciais danos ao meio ambiente.

Assim, com base neste princípio, muito antes de haver certezas em relação à prejudicialidade ou não de determinada atividade, ela acaba por ser barrada.

É exatamente esse o caso discutido do Recurso Extraordinário 627189, que foi relatado pelo Min. Dias Toffoli.

A empresa Eletropaulo Metropolitana – Eletricidade de São Paulo S.A. foi demandada judicialmente em ação civil pública pela possível nocividade à saúde humana de campo eletromagnético em linhas de transmissão de energia elétrica.

O Acórdão objeto do recurso extraordinário havia mantido a condenação determinando que a empresa reduzisse o campo magnético das linhas de transmissão de energia elétrica tratadas pela ação e ainda resguardando futuras instalações de gerar campo eletromagnético superior ao fixado pela sentença, parâmetro que foi estabelecido em níveis diversos das exigências legais brasileiras.

A empresa argumentou que a decisão violava os princípios da legalidade e da precaução ao exigir que a empresa adote padrão definido na lei suíça, em parâmetro “infinitamente” menor que o definido por organismos internacionais e acolhido pela legislação brasileira, nos termos da Lei 11.934/2009.

Após a realização de audiência pública e a oitiva de 21 especialista, a Corte concluiu que o princípio da precaução não poderia se basear em temores infundados. Foi ainda evidenciado que o estado brasileiro adotou as cautelas necessárias, regulamentando o assunto por legislação especializada e em acordo com parâmetros reconhecidos internacionalmente.

Restou assim fixado pelo STF o entendimento de que enquanto não houver certeza científica acerca dos efeitos nocivos causados por determinada atividade, ela não pode ser barrada quando praticada nos parâmetros estabelecidos pela legislação pátria.

A decisão vai ao encontro a tão cara segurança jurídica almejada por todos os empreendedores do País, que muitas vezes ficam à mercê de equivocadas interpretações de órgãos de defesa do meio ambiente que mesmo sem qualquer fundamento científico, defendem a inviabilidade de determinadas atividades.

O relacionamento entre o homem e o restante da natureza, especialmente naqueles casos em que aquele modifica este, é, há bastante tempo, focal em todas as dicussões que tratam da situação atual da humanidade e os rumos que deveremos tomar para assegurar, não só a perpetuidade de nossa espécie, mas também a garantia, a todos, de mínimos padrões de qualidade de vida.

E, como não poderia ser diferente, no Brasil há certo tempo os juristas vêm se debruçando sobre as hipóteses de responsabilização ambiental, por ser exatamente o instrumento pragmático para regular aquela interação tão importante para a presente e as futuras gerações. As regras de responsabilização ambiental são aquelas que regem as consequencias jurídicas para aqueles que causam degradação da qualidade ambiental, causando ou não danos diretos a terceiros.

O assunto é bastante complexo e, talvez exatamente por isso, as argumentações e fundamentações expostas (em decisões, livros e petições) tratam o tema de maneira simplista, o que, no meio de anseios ideológicos e econômicos, tende a empobrecer a discussão e, por vezes, trazer prejuízos para todos os envolvidos: meio ambiente e a sociedade.

O presente, e brevíssimo estudo, tem por objetivo ser o primeiro de uma série acerca das diversas formas de responsabilização ambiental, e outros assuntos correlacionados, com vistas a dispor, de forma clara e objetiva, sobre a gestão ambiental brasileira, materializada na legislação, nos atos administrativos, nas decisões judiciais e na doutrina.

É sabido que, na teoria geral da responsabilização civil, um agente pode ser responsabilizado se adotar comportamento que, propositalmente ou não, cause dano a direito de outro.

A curta frase acima traz todos os quatro elementos necessários para a caracterização da responsabilidade: (1) conduta, (2) dolo ou culpa, (3) nexo de causalidade e, por fim, (4) o dano propriamente dito.

Assim, existindo todos os elementos, surge o dever de reparar e/ou indenizar o dano. Por outro lado, inexistindo pelo menos um dos elementos acima, há hipótese de exclusão da responsabilidade civil.

Quando se fala em lesão ao meio ambiente ou às regras que regem seu uso, gozo, promoção, proteção e recuperação, há a possibilidade de tríplice responsabilização: a administrativa, a penal e a civil.

Aqui vale lembrar que a responsabilização ambiental tem objetivo triplo: (1) antes do dano, desincentivar sua prática, e depois de praticado, (2) punir a conduta que já ocorreu e (3) promover sua recuperação (ou indenização).

De forma bastante resumida pode-se dizer que a responsabilidade administrativa é uma punição e pode ser consubstanciada nas seguintes penas: advertência; multa (simples e diária); apreensão, destruição e inutilização (de obra e dos dos produtos e meios do ilícito); suspensão e embargo (da venda, fabricação, obra ou atividade). Além disso, na seara administrativa também podem ser aplicadas as chamadas penas restritivas de direito: suspensão e cancelamento de registro, licença ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento e; proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.

A responsabilidade penal, por óbvio, também possui caráter punitivo. Ela, diversamente da administrativa, prevê a imposição de penas privativas de liberdade (detenção ou reclusão) e, também, outras penas restritivas de direito: prestação de serviços à comunidade; interdição temporária de direitos; suspensão parcial ou total de atividades; prestação pecuniária e; recolhimento domiciliar.

Por fim, temos a reparação civil, que não possui caráter meramente punitivo, mas objetiva principalmente a recuperação do dano.

Neste ponto o legislador, atentando-se para a importância da recuperação do dano, trouxe, ainda em 1981, a regra de que na apuração da responsabilidade dos danos causados por poluidor os elementos da culpabilidade (dolou ou culpa) não precisarão ser demonstrados. A isto se dá o nome de responsabilidade objetiva.

No próximo estudo trataremos especificamente da razão que levou o legislador a aplicar a responsabilidade objetiva na reparação do dano ambiental e suas consequencias para a gestão ambiental brasileira

Com a promulgação do Código Florestal em 25 de maio de 2012, a Procuradoria-Geral da República ajuizou 3 Ações Diretas de Inconstitucionalidade que questionam dispositivos da lei.

A primeira ação, ADI 4901, dentre outros dispositivos, questiona principalmente a possibilidade de redução de área de reserva legal em virtude da existência de terras indígenas e unidades de conservação no território municipal e da dispensa de constituição de reserva legal por empreendimentos de abastecimento público de água, tratamento de esgoto, exploração de energia elétrica e implantação ou ampliação de ferrovias e rodovias.

Já a ADI 4902 trata basicamente dos benefícios concedidos aos desmatamentos realizados antes de 22 de julho de 2008.
Por fim, a ADI 4903 discute a redução da área de reserva legal e aponta irregularidades nos conceitos de obras de infraestrutura, vereda, leito regular, nascente, propriedades com até 4 módulos e área de preservação permanente de reservatório artificial.

Até a presente data não há qualquer declaração do STF sobre as ações, criando assim, uma dúvida de como será julgado o tema e deixando aberta a possibilidade de os Tribunais de Justiça analisarem a questão constitucional.

Até o momento os tribunais que já enfrentaram o questionamento sobre a (in)constitucionalidade do Código foram: Distrito Federal; Minas Gerais; Mato Grosso; Rondônia; São Paulo e o TRF da 1ª região.

Os Tribunais de Minas Gerais e São Paulo foram os que mais se manifestaram sobre o assunto, principalmente no que pese o artigo 67 que prevê que nos imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até 4 (quatro) módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no art. 12, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.

O TJMG chegou a declarar a inconstitucionalidade do artigo 67 em processo específico, por entender que houve violação à princípios constitucionais como da precaução e da prevenção, vedando o retrocesso social.

Apesar dos efeitos jurídicos vinculantes não terem efeitos erga omnes, não alcançando terceiros que não participaram do processo, cada um dos julgados demonstra um claro entendimento dos Tribunais que poderão ser aplicados em outros casos semelhantes.

O produtor rural que possua área em cada um dos estados citados, deverá ficar atento a decisão dos tribunais pois poderá se ver alvo de ações para recomposição da reserva legal ou qualquer outro dispositivo questionado pelas ADIs.

O grande problema das decisões dos tribunais é a insegurança que geram aos produtores já que estão agindo de acordo com lei vigente, além de todos os investimentos que são feitos diariamente para que haja uma adequação a nova lei.

O código florestal passou pelo processo legislativo adequado e correto para entrar em vigor e por isso ainda que possam ser questionados dispositivos, a declaração de inconstitucionalidade deve pesar principalmente os reflexos diretos em todos os que são afetados pela lei.

Em 30 de agosto de 2016 foi publicado o Decreto n° 4.966/2016, que instituiu no Paraná o Programa Integrado de Conservação de Solo e Água do Paraná.

O programa tem como objetivos: a) sensibilização do produtor, b) formação de especialistas e capacitação dos profissionais, c) transferência e difusão de tecnologias de conservação de solos, d) cooperação entre a sociedade civil e o Poder Público, e) incremento da atividade econômica e da produtividade agropecuária pela recuperação do solo, f) equilíbrio entre produção e a conservação dos recursos naturais.

Desta forma, trata-se de um incentivo a adoção de medidas necessárias para a recuperação do solo, por intermédio de ações governamentais que irão auxiliar o produtor.

O primeiro passo é a adesão do produtor ao programa, que conforme o disciplinado pelo artigo 11 é voluntária, devendo ocorrer no prazo de 1 (um) ano da publicação do Decreto. Isso significa que o prazo encerra em 30/08/2017, até essa data o produtor interessado deve comparecer a uma unidade da EMATER e preencher o cadastro específico.

Após essa etapa, a partir do cadastro conta um novo prazo de 1 (ano) para o produtor apresentar o projeto técnico de conservação de solo e água, que deve ser elaborado por profissional habilitado.

Durante a execução do projeto, com a devida observação do cronograma de execução, não incidirão as penalidades previstas no artigo 18 da Lei Estadual n° 8014/84.

A situação dos produtores já notificados pela ADAPAR é um pouco diferente, conforme o descrito no artigo 12 do referido Decreto. Nesse caso, o prazo para adesão ao programa é de 60 (sessenta) dias após a notificação.

Diferente do prazo para adesão das situações em que as notificações foram enviadas antes da vigência do Decreto, ou seja antes de 30/08/2016, que também são de 1 (um) ano. ( artigo 13)

Sendo assim, a observação dos prazos é essencial para a suspensão da incidência de penalidades no período de execução do projeto técnico. Portanto, trata-se de uma oportunidade de regularização do solo com o apoio técnico das entidades envolvidas.

Estão sendo discutidas propostas de mudanças nas regras do licenciamento ambiental tanto no Congresso Nacional quanto no Conselho Nacional de Meio Ambiente, o CONAMA. Também pudera!! Muitos, mas muitos empreendimentos, dos mais simples aos mais complexos, deixaram de ser concluídos por desistência dos empreendedores diante da burocracia, lentidão e insegurança do procedimento, sem falar em custos, muitas vezes proibitivos, da conclusão dos projetos almejados. O licenciamento ambiental é uma ferramenta extremamente útil e necessária a um desenvolvimento baseado no tripé da sustentabilidade, ou seja, ações ecologicamente corretas, socialmente justas e economicamente viáveis. Além de prevenir e minimizar riscos de danos ambientais, impele o empreendedor a conhecer e planejar seu projeto e com isto diminui também riscos de prejuízo econômico. No entanto, o licenciamento ambiental no Brasil se tornou entrave. É lamentável ver tão desvirtuadas finalidades nobres de um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente instituído desde 1981 pela Lei 6.938 para todos os empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais. Difícil entender exatamente onde está o problema, mas fica claro quando analisamos uma soma de fatores em um contexto histórico. Desde a instituição do licenciamento foram sendo criadas inúmeras normas para disciplinar a forma e os procedimentos necessários à obtenção da licença, com isto o primeiro problema: a grande quantidade de regras diferentes e a falta da padronização de um processo de licenciamento, principalmente de um estado para outro do Brasil. As dúvidas eram muitas, desde saber quem era o órgão competente para licenciar até quais os procedimentos adequados ao licenciamento de cada tipo de empreendimento. Em um breve relato histórico tem-se a já citada Lei 6.938/81, criando e definindo o licenciamento ambiental de forma expressa, diferente de diplomas anteriores que davam notícia vaga sobre o assunto (DL 1.413/75 e Lei 6.803/80), em 1986 a Resolução 001 do CONAMA trouxe novamente o tema para o cenário nacional, estabelecendo necessidade de um estudo de impacto ambiental e um relatório que apresentasse em linguagem acessível as conclusões desse estudo. O chamado EIA/RIMA passou então a ser exigido pelos órgãos ambientais como pressuposto para o licenciamento de alguns empreendimentos considerados de maior impacto. A Constituição Federal de 1988 foi a primeira do mundo a exigir estudo de impacto ambiental na implantação de empreendimentos potencialmente poluidores, recepcionando integralmente as regras anteriores. Depois disso, somente em 1997 o CONAMA editou a resolução 237, que passou a ser a principal diretriz dos processos de licenciamento ambiental. Durante este período, de 1981 até 1997, houve muita insegurança e diversas autuações, embargos e processos judiciais ligados à falta de licença ambiental, pois a Lei 6.938/81 estabeleceu: “Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.” No entanto não disse como fazê-lo! As constituições estaduais passaram a incluir o tema em suas redações, tais como São Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso e outros. A Lei 9.605/98, chamada Lei de Crimes Ambientais passou a penalizar a falta de licença ambiental com pena de detenção de um a seis meses ou multa, ou ambas as penas cumulativamente. Muitos estados regulamentaram seus procedimentos de licenciamento em resoluções e portarias. Em 2008 o IBAMA editou a Instrução Normativa 184 criando um rito para o processo de licenciamento e estabelecendo as formas de requerimento, diferenciando os processos dependendo do tipo de impacto. Por fim, em 2011 foi regulamentado o tema das competências em matéria ambiental pela Lei Complementar 140, que definiu o critério de licenciamento pela União, Estados ou Municípios de acordo com o impacto do empreendimento. Absolutamente necessária a citada regulamentação, pois era comum acontecer o licenciamento pelo órgão ambiental estadual e no meio da obra ou desenvolvimento da atividade haver aplicação de multa e embargo pelo IBAMA ou vice-versa, gerando grande insegurança jurídica. O que se percebe de pronto são dois aspectos que colaboram para que o licenciamento ambiental seja mais entrave do que baliza: o primeiro é que a evolução das regras foi muito lenta frente à dinâmica da sociedade; e o segundo, basicamente consequência do primeiro, é que o excesso de normas esparsas sobre o tema, além de causar insegurança jurídica deu margem a um dos mais amplos e perversos meios de corrupção. Sim! A corrupção ambiental. Há diversas denúncias e relatos sobre a indicação veemente de empresas de parentes de funcionários dos órgãos para consultoria nos processos de licenciamento e também de fiscais que “visitam” obras e fazendas periodicamente, alguns sutilmente sugerindo que há irregularidades que podem ser ignoradas e outros cometendo verdadeiros achaques em troca de propina. No momento em que um produtor rural precisa instalar um pivô de irrigação, ampliar um galpão, fazer a limpeza do pasto ou aumentar a produção, esperar por um processo de licenciamento ambiental moroso, que muitas vezes não tem rito definido, documentação necessária conhecida e que pode durar anos, pode ser a condenação à clandestinidade. Em virtude de tudo isto, diversas propostas de aprimoramento do licenciamento ambiental estão em trâmite, tanto no Congresso Nacional quanto no próprio CONAMA. O projeto de lei que tem causado certa polêmica é o 654/2015 do Senador Romero Jucá que propõe uma simplificação do licenciamento de projetos estratégicos para o Governo, tais como nas áreas de transporte, energia, telecomunicações e outros de infraestrutura. A simplificação proposta vem na supressão da audiência pública que é a etapa que dá publicidade ao projeto a ser licenciado e dá aos interessados a oportunidade de manifestação, mas não tem qualquer papel deliberativo, ou seja, as manifestações não vinculam o órgão licenciador. Outra alteração sugerida é o estabelecimento de prazo para o trâmite dos processos. Conforme a proposta do projeto de lei, os órgãos ambientais terão entre 7 e 9 meses para se manifestarem sobre a aprovação do empreendimento, o que para o padrão dos prazos de licenciamento é muito rápido. Na Câmara dos Deputados o PL 327/2004, que tem mais 11 projetos a ele anexados, trata do assunto de forma diferente, mas também nesta linha, de simplificação e celeridade. Alguns projetos, no entanto, aumentam as exigências, como o PL do Deputado Chico Alencar que pretende tornar obrigatório o inventário de emissões de gases do efeito estufa nos processos de licenciamento, além de todos os documentos já necessários. Preocupado com o tema, o Ministério Público Federal está realizando audiência públicas pelo Brasil para ouvir a sociedade. É imprescindível a participação do setor produtivo nas discussões para que haja o entendimento das necessidades daqueles que buscam os órgãos ambientais na dinâmica do acontecimento das atividades diárias. Mais do que toda a evolução das normas, mais do que a importância em proteger o meio ambiente através de instrumentos eficazes ou de haver posições contra e a favor às modificações propostas para o licenciamento ambiental, é necessário que este seja um balizador das atitudes dos empreendedores e gestores públicos, é para isto que a ferramenta licenciamento foi criada e não pode desviar de sua finalidade. No entanto, para que isto aconteça é preciso que a mentalidade de que o empreendedor é sempre mal-intencionado e que busca o lucro a qualquer custo, mesmo que a custo do ambiente em que viverão seus filhos e netos, seja abolida. Evoluir o conceito da divisão entre o bom e mau para desburocratizar e deixar o processo de licenciamento mais fluido, com regras mais claras, só tem a contribuir para o desenvolvimento e para o cuidado adequado com o meio ambiente, pois atualmente há eficazes regras de punição, inclusive criminais, para aqueles que causarem danos. Tudo isto pode parecer bastante complicado, mas na hora de defender a melhoria do licenciamento ambiental no Brasil não se tem muito a pedir. Pode-se resumir o aprimoramento necessário das regras a alguns pontos principais, a começar por uma Lei Federal que uniformize as regras gerais e trate de, pelo menos, 5 itens básicos: 1. Termo de referência prévio, que consiste em uma lista de documentos necessários e adequados ao licenciamento de cada tipo de empreendimento ou atividade para que aquele que vai pedir a licença saiba com antecedência do que vai precisar; 2. Estudos definidos e dimensionados a cada nível de impacto ambiental; 3. Definição de um rito ordinário e um rito sumário, para que o trâmite seja previamente conhecido e adequado à dimensão do que se está licenciando; 4. Estabelecimento de prazos para cada etapa do procedimento, inclusive para a manifestação dos órgãos ambientais e 5. Procedimento eletrônico que facilitará o trâmite do licenciamento, principalmente em áreas distantes. A consciência de que o resultado das discussões sobre o licenciamento ambiental irá influenciar diretamente na vida do produtor deve leva-lo à busca por informação e participação. O direito sempre deve ser o resultado dos anseios da sociedade.